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智庫與公共政策：台灣與美國智庫關於社會福利研究之初探

為了解決台綜院 劉 泰英的問題，作者杜承嶸 這樣論述：

本論文所探討的是智庫在公共政策制訂與研究過程中，其定位及所扮演的角色為何，並兼論台灣與美國智庫在社會福利政策研究上的成果。全文首先以文獻分析來探究智庫的定義與類型、歷史淵源以及其在政策過程中的角色為開始，之後配合實證訪談所得之資料，論述台灣智庫的發展及其公共政策意涵。 智庫（think tanks），論其本質應為非營利的公共政策研究的常設性機構，其所研究的議題與公眾利益是息息相關的，而其研究人員必是某一特定領域的專家或學者，其主要的成果產出為政策分析與建議，運作財源來自於政府委託研究經費、民間企業捐贈、或一般性的社會大眾捐款。智庫的類型依美國學者Weaver的分類，包括以

研究為導向的學術機構型、以接受政府委託契約研究為主的機構型、以及政策倡導型等三類。 美國是智庫組織的發展起源地，此類公共政策分析組織開始萌芽之時，正好符合當時進步年代與有為政府強調事實與理性的歷史背景，因其背後隱含著對當權者說實話的意義。美國智庫由於其獨特的政經與人文社會環境，經過多年的演化，已使智庫組織成為社會既有建制中的一環，因此在政策過程中具有相當程度的影響力。其智庫內的研究人員出任政府重要官員，或下野的政府官員至智庫擔任研究員，繼續從事政策研究工作或期待來日東山再起的例子屢見不鮮。此外，智庫主動發掘政策未來發展方向或社會重大議題，加以研討而形成政策理念，進一步為此政

策理念的宣傳與倡導者，目的在使決策者接受並以之制訂政策。在政策諮詢與評估上，智庫接受政府機關的委託，而從事政策問題的研究與方案的規劃，藉此成為決策者重要之非正式諮詢與政策評估系統。於政策監督方面，智庫透過舉辦公聽會、民意調查或組成觀察團，對於政策執行亦將發揮某種程度的監督作用。也正因為美國智庫在政策過程中所扮演的角色是如此多元與吃重，所以被視為民主國家中智庫發展的典範。 台灣目前的智庫發展程度與其他先進民主國家相比，顯然是遜色許多，而其在政策過程中所發揮的影響力，整體而言表現也並不突出。就議程設定的角色而言，台灣學術機構型智庫的研究議程大都追隨政府部門的委託研究取向，少有自

發性的議程設定功能發揮；基金會型智庫，對於國家整體發展的議程設定，則是屬於點綴性質，未能有多大的作為。於政策倡導上，台灣智庫的政策倡導屬性並不強烈，故並不會積極對某項政策議案表達倡導之意圖。國內智庫在政策諮詢上扮演的角色，是較為被動消極的，但若行政部門主動向智庫徵詢政策意見，智庫倒是非常樂意提供建言。這也顯示出國內政策環境的封閉，促使行政部門放著豐沛的民間資源而不知去汲取，因而使智庫的政策諮詢功能未能彰顯。 論文內容摘要： 本論文所探討的是智庫在公共政策制訂與研究過程中，其定位及所扮演的角色為何，並兼論台灣與美國智庫在社會福利政策研究上的成果。全文首先以

文獻分析來探究智庫的定義與類型、歷史淵源以及其在政策過程中的角色為開始，之後配合實證訪談所得之資料，論述台灣智庫的發展及其公共政策意涵。 智庫（think tanks），論其本質應為非營利的公共政策研究的常設性機構，其所研究的議題與公眾利益是息息相關的，而其研究人員必是某一特定領域的專家或學者，其主要的成果產出為政策分析與建議，運作財源來自於政府委託研究經費、民間企業捐贈、或一般性的社會大眾捐款。智庫的類型依美國學者Weaver的分類，包括以研究為導向的學術機構型、以接受政府委託契約研究為主的機構型、以及政策倡導型等三類。 美國是智庫組織的發展起源地，此

類公共政策分析組織開始萌芽之時，正好符合當時進步年代與有為政府強調事實與理性的歷史背景，因其背後隱含著對當權者說實話的意義。美國智庫由於其獨特的政經與人文社會環境，經過多年的演化，已使智庫組織成為社會既有建制中的一環，因此在政策過程中具有相當程度的影響力。其智庫內的研究人員出任政府重要官員，或下野的政府官員至智庫擔任研究員，繼續從事政策研究工作或期待來日東山再起的例子屢見不鮮。此外，智庫主動發掘政策未來發展方向或社會重大議題，加以研討而形成政策理念，進一步為此政策理念的宣傳與倡導者，目的在使決策者接受並以之制訂政策。在政策諮詢與評估上，智庫接受政府機關的委託，而從事政策問題的研究與方案的規劃，

藉此成為決策者重要之非正式諮詢與政策評估系統。於政策監督方面，智庫透過舉辦公聽會、民意調查或組成觀察團，對於政策執行亦將發揮某種程度的監督作用。也正因為美國智庫在政策過程中所扮演的角色是如此多元與吃重，所以被視為民主國家中智庫發展的典範。 台灣目前的智庫發展程度與其他先進民主國家相比，顯然是遜色許多，而其在政策過程中所發揮的影響力，整體而言表現也並不突出。就議程設定的角色而言，台灣學術機構型智庫的研究議程大都追隨政府部門的委託研究取向，少有自發性的議程設定功能發揮；基金會型智庫，對於國家整體發展的議程設定，則是屬於點綴性質，未能有多大的作為。於政策倡導上，台灣智庫的政策倡導

屬性並不強烈，故並不會積極對某項政策議案表達倡導之意圖。國內智庫在政策諮詢上扮演的角色，是較為被動消極的，但若行政部門主動向智庫徵詢政策意見，智庫倒是非常樂意提供建言。這也顯示出國內政策環境的封閉，促使行政部門放著豐沛的民間資源而不知去汲取，因而使智庫的政策諮詢功能未能彰顯。 此外，台灣智庫的政策影響力來源，與委託研究有極大的相關性。不論是何種類型的智庫，皆有接受政府部門委託而進行政策研究的事實，其中尤以中經院、台經院、台綜院等幾家大型研究智庫對於政府委託研究計畫案的爭取最為積極，而基金會型智庫則顯得較為被動。除了因前者具有常駐機構內的專任研究人員以為憑藉外，這些機構需要大

量的委託研究經費挹注，來平衡營運開支亦是一項重要的因素。委託機關的層級高低，則是顯示研究計畫重要性的一項指標，也是研究成果能否進入或甚至影響決策當局的風向球。若委託層級愈高，表示政府對此項政策議題的看重程度，而且亟需研究成果作為進行重要決策時的參考依據，而此時接受委託研究智庫的影響力，也就隨之水漲船高。 至於台灣各類型智庫在社會福利議題的研究上，成果十分稀少，無論是自發性或是委託研究皆是如此。在長期以財經及政治層面為導向的公共政策演進過程中，經濟發展與政治改革問題自然成為智庫進行政策研究時所注重的焦點，從中華經濟研究院之擅長總體經濟發展之研究、國策研究院對憲改議題情有獨鍾等

例子就可看出。解嚴之後，雖然社會福利議題興起，但智庫的研究議程設定並未隨之擴展，才會造成社會福利研究成果之缺乏。近年來社會福利政策的推展，已成為公共政策中不可或缺的一環，台灣的智庫是否未來會因此而大量增加相關的社會福利研究，則是有待日後的觀察了。 相對於台灣，美國智庫的社會福利研究成果就顯得十分輝煌，議題的掌握也深具廣度與深度，由都市研究所以社會福利研究，為其四大研究領域就可窺知。其他智庫不論是自由派傾向的布魯金斯研究所、或是積極倡導保守主義的傳統基金會對於社會福利研究也早已立下口碑，其研究成果不管為美國福利改革方向作定位，還是為其立下理論基礎，於實際的政策過程中的影響力已

不容忽視。長期以來，美國的社會福利改革向來就是其內政問題辯論的焦點，在其競爭的智庫產業環境中，若不能跟隨時代脈動而對研究領域作出調整，恐有被淘汰出局之危機，這也可以說明為何美國智庫產業對於社會福利研究如此興盛的原因。 台灣智庫的興起，算是解嚴之後的新產物，經過十多年來的發展，其政策影響力仍是相當薄弱，客觀環境的不能配合，固然是智庫發展上的限制，但智庫在經營上，亦須面臨形象、財源、人力等三大難題的挑戰。智庫形象的挑戰，來自於立場的中立性與否，以及意識型態介入深淺程度；財務來源則是將會影響智庫運作的獨立性；人力的聘任，則將受到高流動性的困擾。至於對台灣智庫所面臨的生存環境，受訪

智庫皆坦陳社會成熟度仍不足，大眾對於智庫這種公共政策研究機構的認識依舊不足，更遑論會提供資源以支持智庫的運作，由目前台灣智庫的財務來源，幾乎完全沒有民間的一般性小額捐贈可見一斑。因此，台灣智庫的未來發展，在少了民間的有力支持下，實在很難突破既有的困境與格局。